Sentencia A. 1749/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1749/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados

 

(...) El conocimiento de los asuntos relacionados con procesos declarativos en los que se pretende recobros al Estado por la prestación de servicios y tecnologías en salud corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, por cuanto este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades del sistema y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1749 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6941

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Cúcuta, y el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La sociedad Organización Ladmedis S.A.S., a través de apoderada, promovió un proceso ordinario laboral en contra de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social (ADRES), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de “las sumas de dinero que fueron asumidas por LADMEDIS y que están relacionadas con los gastos en que ésta incurrió por razón de la cobertura efectiva y de la garantía de acceso a los servicios de salud de toma y/o procesamiento de muestras COVID - 19 para régimen contributivo y por movilidad del subsidiado a usuarios afiliado a SANITAS EPS SAS, cuyo valor fue asumido integralmente con recursos propios [de la parte demandante], los cuales fueron reclamados por LADMEDIS a través del procedimiento de reconocimiento y pago por parte de la ADRES de las pruebas de búsqueda, diagnóstico y tamizaje de SARS-CoV-2 (COVID-19), acorde a lo establecido en la Resolución 1463 de 2020, modificada por la Resolución 1630 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social (…) y en la Circular 049 de 2020 expedida por la ADRES”[1].

 

2.                 En consecuencia, como pretensiones, la demandante estableció que (i) se declare responsable a la ADRES del pago de los servicios antes mencionados y, en consecuencia, (ii) se condene a dicha entidad al pago de $ 182.673.640, así como a los intereses moratorios desde “la fecha de exigibilidad de cada una de las facturas y hasta que se verifique el pago total de los mismos (…)”[2]. Igualmente, que se condene en costas a la demandada.

 

3.                 Ladmedis S.A.S., fundamentó la demanda en que es una IPS encargada de prestar servicios de salud a los afiliados o beneficiaros de diferentes EPS. Así, entre ella y Sanitas EPS se suscribió un contrato de prestación de servicios de asistencia en salud en la ciudad de Cúcuta. Según expuso, este estuvo vigente desde el 1 de abril de 2021 hasta el 30 de septiembre de 2022 y su objeto era la prestación médico asistencial de servicios contemplados en el PBS y aquellos relacionados con el “SARS COV2 [COVID19] ANTIGENO y TOMA DE MUESTRA PARA COVID 19”[3].

 

4.                 La demandante sostuvo que, en desarrollo del mencionado contrato, la IPS facturó los servicios prestados (a través de facturas electrónicas de venta) y presentó su respectivo cobro ante la EPS mencionada. Por ende, Sanitas “realizó el respectivo cargue de la información presentada por LADMEDIS con ocasión de los servicios de búsqueda, diagnóstico y tamizaje de SARS-CoV-2 (COVID-19), en la plataforma designada por la ADRES”[4]. Según expuso, tal proceder se realizó de acuerdo con el procedimiento establecido en la Resolución No. 1463 de 2020, modificada por la Resolución No. 1630 de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, y la Circular 049 de 2020 expedida por la entidad demandada. Sin embargo, señaló que, a la fecha de la presentación de la demanda, esta última no se había pronunciado sobre el asunto y tampoco había realizado el respectivo pago.

 

5.                 El asunto le correspondió al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Cúcuta, el que, en auto del 11 de diciembre de 2023, resolvió rechazar la demanda por falta de competencia. Afirmó que no le corresponde a ese juzgado asumir el conocimiento del caso, puesto que la controversia surge por el pago de facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos. Señaló que, según lo ha dispuesto la Corte Suprema de Justicia, en específico en el auto APL 4537 de 2022, “la decisión de ‘glosar, devolver o rechazar’ las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –NO POS–, en la medida que el FOSYGA (ADRES), las asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia debe zanjarse en el marco de la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[5]. Por tal motivo, sostuvo que era necesaria la aplicación del artículo 90, inciso 2, del CGP y remitir el asunto a la Oficina Judicial de Cúcuta, para que fuera repartido entre los juzgados administrativos de esa ciudad.

 

6.                 Frente a esta decisión la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, siendo rechazados por el juez mediante auto del 26 de marzo de 2025[6], con fundamento en el artículo 139 del CGP[7].

 

7.                 Repartido nuevamente el asunto, el 10 de julio de 2025, el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Cúcuta resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer del proceso, proponer un conflicto negativo y remitir el expediente a esta Corporación. Al respecto, señaló que, de conformidad con el artículo 622 del CGP, en los casos en los que se presenten litigios entre las administradoras y las prestadoras de servicios del Sistema de Seguridad Social en Salud, los competentes para conocer de la controversia son los jueces laborales. Esto, según expuso, independientemente de la naturaleza de la relación jurídica o el tipo de acto que es sometido a discusión. En su criterio, tal posición ha sido reiterada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura. También, afirmó que, de conformidad con lo establecido por esta corporación mediante auto 688 de 2025, se entendía que “la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para dirimir y tramitar los asuntos que se suscitan en relación a la Seguridad Social Integral, es así, como la jurisdicción ordinaria laboral en su especialidad de seguridad social conocerá de aquellos pleitos que se presenten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de los servicios de salud”[8].

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.          Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

     B.         Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

9.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Competencia para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud

 

10.    En aquellos casos en los que se pretende el pago de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, mediante el Auto 788 de 2021, este Tribunal determinó que, “[s]iguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarque en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Particularmente, cuando no se constate la existencia de una relación contractual entre las partes”.

 

11.    En línea con lo expuesto, el artículo 104.6 del CPACA señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados de los siguientes casos: “(i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, (iii) los laudos arbitrales en los que hubiera sido parte una entidad pública y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales. En tal sentido, la Sala Plena, en el auto 403 de 2021, estableció que: ‘cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal’”.

 

12.    Por tal motivo, de conformidad con lo expuesto, mediante auto 1410 de 2024, la Sala Plena señaló que las reglas establecidas en el auto 403 de 2021 aplican exclusivamente en casos en los que se pretende la ejecución de obligaciones que surgen del sistema de seguridad social que no correspondan a otra autoridad. Sin embargo, también sostuvo que, “[p]articularmente, estas reglas no son aplicables a los conflictos entre jurisdicciones en el trámite de procesos declarativos relacionados con los recobros judiciales al Estado por la prestación de servicios de salud no incluidos en el PBS. Esto, porque (i) cuando se trata de un proceso declarativo sobre aspectos relacionados a la seguridad social, para evaluar la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral debe considerarse el artículo 2.4 del CPTSS, el cual otorga la competencia a dicha jurisdicción en controversias sobre la ‘prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras’. En contraste, en los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Además, (ii) en estos procesos se cuestiona la legalidad de actos administrativos expedidos en el curso de un procedimiento administrativo, lo que no es equiparable a ‘un simple cobro de facturas’. Por lo tanto, en virtud del artículo 104 del CPACA, este tipo de controversias son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

13.    Por otra parte, en el auto 1321 de 2024, esta Corte sostuvo que “en aquellos asuntos en los que, se demande a una entidad pública a través de un proceso declarativo derivado de facturas relacionadas con servicios de salud, se atribuirá la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de los autos 1088 de 2021 y 546 de 2023. Esto, en la medida que no corresponden a controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social, sino a la financiación de éstos y, por ende, constituyen una disputa de carácter económico, y no se cumple con lo previsto en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en tanto en el litigio no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores”.

 

14.    Igualmente, de conformidad con el auto 389 de 2021, la Sala Plena ha sostenido que aquellos casos que tienen que ver con solicitudes de recobro a la ADRES, no se enmarcan dentro de los establecidos en el artículo 2.4 del CPTSS, dado que no se relacionan, en sentido estricto, con la prestación de servicios de la seguridad social. Así, este tribunal precisó que dichos asuntos hacen referencia a controversias entre entidades del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios que ya fueron prestados. Por ende, no implican controversia alguna entre afiliados, usuarios o empleadores. Cabe precisar que dicha conclusión se dio en el marco de demandas relacionadas con recobros judiciales al Estado por prestaciones de salud no incluidas en el anterior POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

15.    En dicha oportunidad, la Corte sostuvo que estas controversias no se enmarcaban en lo establecido en numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Lo anterior, se insiste, pues en estricto sentido no guardan relación con la prestación de los servicios de la seguridad social. “Por el contrario, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, sino únicamente a entidades administradoras de recursos”[13]. En el mencionado auto, la Sala precisó que esta clase de reclamaciones son la expresión de controversias frente a actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, como la ADRES. Por tal motivo, resulta razonable que su control deba estar a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

16.    Asimismo, en el auto 1277 de 2023, la Sala concluyó que en aquellos eventos en los que han surgido conflictos de jurisdicciones en el marco de recobros judiciales al Estado por servicios médicos prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), la competencia debe ser asignada a los jueces administrativos. Lo anterior, toda vez que lo que se encuentra en discusión es el pago de servicios ya prestados, en los que la ADRES debe o debió realizar el respectivo procedimiento administrativo para aprobar o no las facturas.  Por lo tanto, no se advierte que exista una controversia derivada de la prestación de los servicios de la seguridad social asociados a conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, cuya competencia sí corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[14].

         

D.               Examen del caso concreto

 

17.    En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Cúcuta, y el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de la demanda promovida por la sociedad Organización Ladmedis S.A.S., en contra de la ADRES. Esto, con el fin de obtener el pago por la prestación de servicios de salud de toma y/o procesamiento de muestras COVID - 19 para régimen contributivo, y por movilidad del subsidiado a usuarios afiliados a Sanitas EPS.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción en presupuestos de orden normativo y en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia (supra 4 y 6).

 

18.    Superado el anterior estudio, la Sala Plena considera que la competencia del asunto debe ser atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las siguientes razones:

 

19.    En primer lugar, se advierte que no existe una relación contractual entre las partes, pues la prestación de los servicios de salud tuvo como fundamento lo establecido en las Resoluciones No. 536 y 1463 de 2020, esta última modificada por la Resolución 1630 de ese mismo año, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social. Sin embargo, la controversia que genera el conflicto no se origina por la prestación de los servicios de la seguridad social entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Por tal motivo, no sería aplicable el artículo 2.4 del CPTSS que atribuye la competencia a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, en este último escenario.

 

20.    En segundo lugar, la Sala concluye que, si bien la causa judicial en cuestión no se enmarca en un caso de recobro al Estado por la prestación de servicios excluidos del PBS o por aquellos prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), lo cierto es que se trata de un litigio relativo a la financiación de servicios ya prestados, a saber,  la toma y/o procesamiento de muestras COVID-19 que, se insiste, no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores del Sistema de Seguridad Social en Salud.

 

21.    Finalmente, se advierte que, en vista de que la entidad demandada debe pronunciarse respecto de las facturas presentadas y autorizar su pago, se entiende que el caso bajo estudio implica una controversia frente a actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, como la ADRES. Por tal motivo, resulta razonable que su control deba estar a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

22.    Así las cosas, si bien el asunto bajo estudio no presenta una situación fáctica idéntica a las analizadas en los autos 389 de 2021 y 1277 de 2023, lo cierto es que se pueden tener en cuenta las posturas establecidas en ellos. Esto pues, como se vio, el caso trata sobre un recobro al Estado por servicios de salud ya prestados que no involucran asuntos de la seguridad social en escrito sentido y en el que se controvierten actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, como la ADRES.

 

23. Igualmente, se debe tener en cuenta la regla de decisión establecida en el auto 1321 de 2024, según la cual la “Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos de índole declarativo en los que se demande a entidades públicas por el no pago de unos servicios de salud que ya se prestaron, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.

 

E.           Regla de decisión

 

24.    El conocimiento de los asuntos relacionados con procesos declarativos en los que se pretende recobros al Estado por la prestación de servicios y tecnologías en salud corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, por cuanto este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades del sistema y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

III.            DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Cúcuta y el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Cúcuta es la autoridad competente para conocer el asunto.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6941 al Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Cúcuta, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Cúcuta, y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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